शहरी स्थानीय निकाय एवं नगरपालिका शासन

परिचय

शहरी स्थानीय निकाय (ULBs) भारत में लोकतांत्रिक शासन के तीसरे स्तर का प्रतिनिधित्व करते हैं — एक ऐसा स्तर जो नागरिकों के सबसे निकट है और शहरी जीवन की दैनिक सेवाओं का प्रबंधन करता है। छत्तीसगढ़ लोक सेवा आयोग (CGPSC) राज्य सेवा परीक्षा की तैयारी करने वाले अभ्यर्थियों के लिए, यह उप-विषय राजनीति (Polity) पेपर के अंतर्गत एक आवर्ती और उच्च प्राथमिकता वाला स्थान रखता है। उपलब्ध प्रश्न बैंक में शामिल परीक्षा वर्षों — 2019, 2021, 2023 और 2024 — में शहरी स्थानीय निकाय शासन से पाँच पुष्ट प्रश्न पूछे गए हैं, जो दर्शाता है कि परीक्षक हर वर्ष नए कोणों से इस विषय पर लौटते हैं।

जिन विषयों का परीक्षण किया गया है उनकी व्यापकता उल्लेखनीय है। प्रश्नों ने संवैधानिक प्रावधानों (विशेष रूप से कौन सा अनुच्छेद छत्तीसगढ़ में नगर पालिकाओं के चुनावों को नियंत्रित करता है), नगर निकायों पर राज्य सरकार के नियंत्रण के बहुआयामी स्वरूप (विधायी, वित्तीय और कार्मिक), बड़े शहरों में नगर निगमों की आवश्यकता के पीछे संस्थागत तर्क, छत्तीसगढ़ नगरपालिका अधिनियम, 1961 में अंतर्निहित तकनीकी परिभाषाएँ, और छत्तीसगढ़ नगर निगम (संशोधन) अध्यादेश 2024 की विशिष्टताओं की जाँच की है। यह श्रेणी हमें बताती है कि परीक्षक 74वें संवैधानिक संशोधन की सैद्धांतिक नींव और छत्तीसगढ़-विशिष्ट विधान के व्यावहारिक ज्ञान, दोनों की अपेक्षा करता है।

यह छत्तीसगढ़ के लिए इतना महत्वपूर्ण क्यों है? 1 नवंबर 2000 को मध्य प्रदेश से अलग होकर बना यह राज्य, शहरी स्थानीय निकायों की एक ढाँचा प्रणाली (framework) प्राप्त कर चुका था और तब से इसने नगर पालिकाओं को नियंत्रित करने वाली अपनी स्वयं की विधायी और प्रशासनिक परत विकसित की है। राजधानी रायपुर का प्रशासन नगर निगम द्वारा किया जाता है। दूसरा सबसे बड़ा शहर और छत्तीसगढ़ उच्च न्यायालय की सीट बिलासपुर में भी नगर निगम है। दर्जनों छोटे कस्बे नगर पालिकाओं (Municipal Councils) और नगर पंचायतों के अंतर्गत संचालित होते हैं। यह समझना कि ये निकाय कैसे गठित होते हैं, राज्य सरकार से उनका क्या संबंध है, और हाल के अध्यादेशों ने पुराने क़ानूनों में कैसे संशोधन किया है, एक ऐसे अधिकारी के लिए आवश्यक ज्ञान है जो अंततः शहरी प्रशासन में कार्य कर सकता है।

1992 का 74वाँ संवैधानिक संशोधन अधिनियम — जिसने संविधान में भाग IX-A और बारहवीं अनुसूची जोड़ा — इस पूरे विषय की रीढ़ है। लेकिन संशोधन सक्षमकारी (enabling) था, स्वत: क्रियान्वित (self-executing) नहीं: इसने प्रत्येक राज्य पर शहरी स्थानीय निकायों को स्वशासन की संस्थाओं के रूप में कार्य करने के लिए आवश्यक शक्तियाँ, प्राधिकार और संसाधन देने हेतु विधान बनाने या अनुकूलित करने का कार्य छोड़ दिया। छत्तीसगढ़, एक युवा राज्य होने के नाते, मध्य प्रदेश से प्राप्त नींव पर अपनी स्वयं की नगरपालिका विधि संरचना (municipal law architecture) का क्रमिक निर्माण किया है। CGPSC परीक्षक संवैधानिक स्तर और राज्य-स्तरीय वैधानिक स्तर — जिसमें छत्तीसगढ़ नगर पालिका निगम अधिनियम 1956 (नगर निगम अधिनियम) और छत्तीसगढ़ नगरपालिका अधिनियम 1961 शामिल हैं — दोनों के ज्ञान की अपेक्षा करता है।

यह नोट विषय को मूल सिद्धांतों से निर्मित करता है, जिसमें संवैधानिक प्रावधान, राज्य-स्तरीय विधायी ढाँचा, शहरी स्थानीय निकायों की विभिन्न श्रेणियों की संरचना और कार्य, राज्य सरकार के नियंत्रण की प्रकृति, चुनाव तंत्र, वित्तीय संरचना, बारहवीं अनुसूची और हाल के विधायी परिवर्तन शामिल हैं। कार्य-उदाहरण अनुभाग (worked-example section) पाँचों पूर्व वर्षों के प्रश्नों (PYQs) का विस्तार से विश्लेषण करता है। प्रति परीक्षा चक्र में एक से दो प्रश्नों के पैटर्न को देखते हुए, जो उम्मीदवार इस अध्याय में निपुणता प्राप्त कर लेते हैं, वे उचित रूप से बिना किसी अनिश्चितता के नगर निकाय खंड (ULB segment) में पूर्ण अंक प्राप्त करने की उम्मीद कर सकते हैं।

मूल अवधारणाएँ एवं आधार

शहरी स्थानीय निकाय (Urban Local Body - ULB): नगरपालिका स्तर पर स्वशासन की एक निर्वाचित या आंशिक रूप से निर्वाचित संस्था, जो किसी निर्धारित शहरी क्षेत्र के निवासियों को शहरी नागरिक सेवाओं की योजना बनाने और प्रदान करने के लिए गठित की जाती है। भारत में, ULBs को जनसंख्या आकार और शहरी चरित्र के आधार पर नगर पंचायतों, नगर पालिकाओं और नगर निगमों में वर्गीकृत किया जाता है।

74वाँ संवैधानिक संशोधन अधिनियम, 1992: वह संशोधन जिसने संविधान में भाग IX-A (अनुच्छेद 243P से 243ZG) और बारहवीं अनुसूची जोड़ी, जिससे राज्यों के लिए नगर पालिकाओं का गठन, नियमित चुनाव कराना, सीटों के आरक्षण को सुनिश्चित करना और बारहवीं अनुसूची में सूचीबद्ध अठारह कार्यों को हस्तांतरित करना अनिवार्य हो गया। यह 1 जून 1993 को लागू हुआ।

संविधान का भाग IX-A: संविधान का वह अध्याय (अनुच्छेद 243P से 243ZG) जो पूरी तरह से नगर पालिकाओं को समर्पित है, जिसे 74वें संशोधन द्वारा जोड़ा गया। यह ULBs की संरचना, अवधि, आरक्षण, शक्तियाँ, वित्त, चुनाव और लेखापरीक्षा के लिए रूपरेखा निर्धारित करता है।

बारहवीं अनुसूची: संवैधानिक सूची (भाग IX-A के साथ जोड़ी गई) जिसमें अठारह कार्यों की गणना है, जिन्हें करने के लिए नगर पालिकाओं को सशक्त बनाया जा सकता है। इसमें शहरी नियोजन, भूमि उपयोग का विनियमन, सड़कें और पुल, जलापूर्ति, सार्वजनिक स्वास्थ्य, मलिन बस्तियों में सुधार, गरीबी उन्मूलन कार्यक्रम, शहरी वानिकी, पर्यावरण संरक्षण, स्ट्रीट लाइट और पार्किंग जैसी सार्वजनिक सुविधाएँ, और वधशालाओं का विनियमन आदि शामिल हैं।

राज्य निर्वाचन आयोग (State Election Commission - SEC): अनुच्छेद 243K के तहत स्थापित एक संवैधानिक निकाय, जो पंचायतों और नगर पालिकाओं के लिए मतदाता सूचियों की तैयारी और चुनावों के संचालन के अधीक्षण, निर्देशन और नियंत्रण के लिए उत्तरदायी है। छत्तीसगढ़ में, अनुच्छेद 243ZA को राज्य के स्वयं के चुनाव कानून के साथ पढ़ने पर यह उत्तरदायित्व छत्तीसगढ़ राज्य निर्वाचन आयोग में निहित है।

राज्य वित्त आयोग (State Finance Commission - SFC): अनुच्छेद 243Y के तहत गठित, SFC नगर पालिकाओं की वित्तीय स्थिति की समीक्षा करता है और राज्य और नगर पालिकाओं के बीच करों के वितरण, अनुदान-सहायता, और नगरपालिका वित्त में सुधार के उपायों पर सिफारिशें करता है। इसकी रिपोर्ट राज्य विधानमंडल के समक्ष रखी जाती है।

महानगरीय योजना समिति (Metropolitan Planning Committee - MPC): महानगरीय क्षेत्रों (10 लाख या उससे अधिक जनसंख्या) के लिए अनुच्छेद 243ZE के तहत परिकल्पित, MPC को किसी महानगरीय क्षेत्र में नगर पालिकाओं और पंचायतों द्वारा तैयार की गई योजनाओं को समेकित करना है। भारत में MPCs के गठन में सुस्ती रही है, लेकिन संवैधानिक प्रावधान मौजूद है।

जिला योजना समिति (District Planning Committee - DPC): अनुच्छेद 243ZD के तहत, प्रत्येक जिले में एक DPC होनी चाहिए जो पंचायतों और नगर पालिकाओं द्वारा तैयार की गई योजनाओं को समेकित करे और समग्र रूप से जिले के लिए एक मसौदा विकास योजना तैयार करे।

नगर पंचायत: शहरी स्थानीय निकाय का सबसे निचला स्तर, जो एक संक्रमणकालीन क्षेत्र — एक बस्ती जो ग्रामीण से शहरी चरित्र में परिवर्तित हो रही है — के लिए गठित किया जाता है। अनुच्छेद 243Q के तहत, ऐसे क्षेत्रों के लिए विशेष रूप से इसका प्रावधान है। जनसंख्या सीमा और मानदंड राज्य के अनुसार भिन्न होते हैं।

नगर पालिका (Municipal Council): मध्य स्तर, छोटे शहरी क्षेत्रों के लिए जो स्पष्ट रूप से शहरी हैं लेकिन निगम के लिए पर्याप्त बड़े नहीं हैं। छत्तीसगढ़ में ये यथानुकूलित छत्तीसगढ़ नगरपालिका अधिनियम 1961 द्वारा शासित होते हैं।

नगर निगम (Municipal Corporation): ULB का सर्वोच्च स्तर, जो जटिल नागरिक प्रशासन आवश्यकताओं वाले बड़े शहरी क्षेत्रों के लिए गठित किया जाता है। छत्तीसगढ़ में, प्राथमिक विधान छत्तीसगढ़ नगर पालिका निगम अधिनियम 1956 (नए राज्य के लिए संशोधित और अनुकूलित नगर निगम अधिनियम 1956) है। जैसा कि CGPSC 2021 में परीक्षित किया गया, निगमों का गठन बड़े शहरों में एक निश्चित क्षेत्र और जनसंख्या होने पर किया जाता है क्योंकि बड़े शहरों में शहरी प्रशासन जटिल प्रकृति का होता है — दोनों कथन स्वतंत्र रूप से सत्य हैं और दूसरा पहले का सही कारणात्मक स्पष्टीकरण है।

वार्ड समिति: अनुच्छेद 243S के तहत, तीन लाख या उससे अधिक जनसंख्या वाली नगर पालिकाओं के लिए एक वार्ड या वार्डों के समूह के लिए वार्ड समितियों का गठन अनिवार्य है। ये बड़े नगरपालिका क्षेत्र के भीतर जमीनी स्तर की भागीदारी वाली निकाय हैं।

(नगरपालिका) परिसीमन आयोग: एक निकाय, जो अक्सर राज्य सरकार द्वारा तदर्थ आधार पर गठित किया जाता है, जिसका कार्य नवीनतम जनसंख्या आंकड़ों के आधार पर नगरपालिका चुनावों के लिए वार्ड सीमाएँ खींचना है। संसदीय परिसीमन प्रक्रिया (जिसमें स्वतंत्र भारत परिसीमन आयोग शामिल होता है) के विपरीत, नगरपालिका वार्ड परिसीमन एक राज्य सरकार का कार्य है, हालाँकि SEC का चुनाव कैलेंडर परिसीमन पूरा होने पर निर्भर करता है।

विकास योजना: नगर एवं ग्राम नियोजन अधिनियम के तहत तैयार की गई एक वैधानिक भू-उपयोग योजना, जो एक योजना क्षेत्र के भीतर आवासीय, वाणिज्यिक, औद्योगिक, मनोरंजक और संस्थागत उपयोगों के लिए क्षेत्र निर्दिष्ट करती है। नगर पालिका भवन अनुज्ञप्तियों और भू-रूपांतरण अनुमोदनों के माध्यम से योजना को लागू करती है।

नगर निधि: नगर पालिका की समेकित निधि, जिसमें सभी राजस्व (कर, शुल्क, अनुदान, ऋण) प्रवाहित होते हैं और जिससे सभी व्यय पूरे किए जाते हैं, यह निर्वाचित परिषद के नियंत्रण में और आयुक्त (Commissioner) की देखरेख में होती है। यह राज्य की समेकित निधि से भिन्न होती है और इसका अलग से लेखापरीक्षण होता है।

आरक्षित सीटें: अनुच्छेद 243T अनिवार्य करता है कि किसी नगर पालिका में अनुसूचित जातियों और अनुसूचित जनजातियों के लिए उनकी जनसंख्या के अनुपात में सीटें आरक्षित की जाएँ। कुल सीटों का कम से कम एक-तिहाई भाग महिलाओं के लिए आरक्षित होना चाहिए (यह SC/ST आरक्षित और अनारक्षित दोनों प्रकार की सीटों पर लागू होता है)। अन्य पिछड़ा वर्ग के लिए आरक्षण राज्य के विवेक पर निर्भर है।

छत्तीसगढ़ नगरपालिका चुनावों के लिए संवैधानिक पाठ

अनुच्छेद 243ZA नगर पालिकाओं के चुनावों को नियंत्रित करता है। यह निर्दिष्ट करता है कि नगर पालिकाओं के लिए मतदाता सूचियों की तैयारी और चुनावों के संचालन का अधीक्षण, निर्देशन और नियंत्रण अनुच्छेद 243K में निर्दिष्ट राज्य निर्वाचन आयोग में निहित होगा। छत्तीसगढ़ के संवैधानिक अंकन (हिंदी अंकों) में, अनुच्छेद 243ZA अनुच्छेद 243(ञ) के रूप में प्रकट होता है — और CGPSC 2019 के पेपर में विशेष रूप से परीक्षण किया गया कि कौन सा अनुच्छेद इस अधीक्षण, निर्देशन और नियंत्रण का प्रावधान करता है। सही प्रावधान यह चुनाव-पर्यवेक्षण अनुच्छेद है, जो मानक अंकन में अनुच्छेद 243ZA है या छत्तीसगढ़ संदर्भ में इसका हिंदी अंक समकक्ष है।

अवधि और विघटन

अनुच्छेद 243U के तहत, नगर पालिका की अवधि उसकी पहली बैठक के लिए नियत तिथि से पाँच वर्ष होती है। यदि इसे पहले भंग कर दिया जाता है, तो विघटन के छह महीने के भीतर चुनाव होने चाहिए, और नवगठित निकाय पाँच वर्ष की शेष अवधि के लिए ही पद धारण करेगा (नए सिरे से पाँच वर्ष नहीं)। यह नियम विघटन को राजनीतिक लाभ बढ़ाने या घटाने के लिए उपयोग किए जाने से रोकता है — एक प्रमुख संरचनात्मक सुरक्षा जिसका परीक्षण कभी-कभी PSC परीक्षाओं में होता है।

निरर्हता

अनुच्छेद 243V किसी व्यक्ति को नगर पालिका का सदस्य चुने जाने या बने रहने से अयोग्य घोषित करता है यदि वह विधानमंडल के चुनावों के प्रयोजनों के लिए उस समय प्रवृत्त किसी कानून के तहत, या राज्य विधानमंडल द्वारा बनाए गए किसी कानून के तहत अयोग्य है। आयु संबंधी अयोग्यता पच्चीस वर्ष से अधिक निर्धारित नहीं की जा सकती।

शहरीकरण संदर्भ: छत्तीसगढ़ में ULBs क्यों मायने रखते हैं

छत्तीसगढ़ का शहरीकरण प्रक्षेपवक्र ULBs के अध्ययन को एक शैक्षणिक अभ्यास से कहीं अधिक बनाता है। 2000 में अपने गठन के समय राज्य को मुख्य रूप से ग्रामीण के रूप में वर्गीकृत किया गया था, जहाँ शहरी जनसंख्या लगभग 20 प्रतिशत थी। 2011 की जनगणना तक, शहरी हिस्सेदारी काफी बढ़ गई थी, और यह प्रवृत्ति औद्योगिक विकास (इस्पात, एल्युमीनियम, विद्युत, खनन) के साथ जारी रही है जो श्रमिकों को कोरबा, रायगढ़, जगदलपुर और राजनांदगाँव जैसे कस्बों की ओर आकर्षित करता है। शहरी स्थानीय निकायों की इस वृद्धि को प्रबंधित करने — सड़कें, पानी, स्वच्छता, बाज़ार और आवास प्रदान करने — की क्षमता सीधे लाखों निवासियों के जीवन की गुणवत्ता निर्धारित करती है।

राज्य के सामने अनुसूचित जनजातीय क्षेत्रों में शहरी शासन की चुनौती भी है। पाँचवीं अनुसूची के क्षेत्रों से सटे या उनके भीतर स्थित शहरों और कस्बों में आदिवासी अधिकारों और रीति-रिवाजों के प्रति संवेदनशीलता की आवश्यकता होती है। जगदलपुर — बस्तर संभाग का मुख्यालय और मुख्य रूप से जनजातीय क्षेत्र में एक प्रमुख शहरी केंद्र — जटिलता को दर्शाता है: नगर निगम को शहरी सेवाएँ प्रदान करनी होती हैं जबकि आसपास का प्रशासन वन अधिकारों और PESA (पंचायतों का अनुसूचित क्षेत्रों में विस्तार अधिनियम) प्रावधानों से निपटता है। इस प्रकार छत्तीसगढ़ में शहरी स्थानीय निकायों को समझने के लिए उन्हें व्यापक राज्य शासन संदर्भ में स्थापित करना आवश्यक है, न कि उन्हें पृथक संरचनाओं के रूप में मानना।

ऐतिहासिक विकास: औपनिवेशिक नगर पालिकाओं से संवैधानिक स्वशासन तक

भारत में शहरी स्थानीय निकायों की कहानी क्रमिक लोकतंत्रीकरण की है। ब्रिटिश औपनिवेशिक प्रशासन ने भारतीय शहरों में नगर पालिकाओं की स्थापना मुख्य रूप से स्वच्छता प्रबंधन और राजस्व संग्रह के उपकरणों के रूप में की — न कि स्वशासन के अंगों के रूप में। 1882 का रिपन प्रस्ताव (Ripon Resolution) , जो लॉर्ड रिपन से जुड़ा है, भारत में स्थानीय स्वशासन का मूलभूत क्षण माना जाता है, जब यह प्रस्तावित किया गया कि स्थानीय निकाय निर्वाचित भारतीय सदस्यों से बने हों। हालाँकि, मताधिकार अत्यधिक प्रतिबंधित था और अधिकारियों का वर्चस्व था।

स्वतंत्रता के बाद, संविधान मूल रूप से स्थानीय स्वशासन पर मौन रहा, इसे पूरी तरह से राज्यों पर छोड़ दिया। इसके परिणामस्वरूप भारी भिन्नता उत्पन्न हुई — कुछ राज्यों में जीवंत नगरपालिका संस्थाएँ थीं, अन्य ULBs को जिला प्रशासन के मात्र उपांग के रूप में मानते थे। बलवंत राय मेहता समिति (1957) ने पंचायती राज पर ध्यान केंद्रित किया, जबकि अशोक मेहता समिति (1977–78) ने भी ग्रामीण स्थानीय निकायों पर बल दिया। शहरी स्थानीय निकाय उपेक्षित रहे।

चार्ल्स कोरिया के तहत राष्ट्रीय शहरीकरण आयोग (1988) और उसके बाद की विचार-विमर्शों के कारण 64वाँ संवैधानिक संशोधन विधेयक आया, जो 1989 में संसद में पेश किया गया लेकिन राज्य सभा में विफल रहा। ULBs के लिए संवैधानिक दर्जा प्राप्त करने की निरंतर वकालत अंततः 1992 के 73वें और 74वें संवैधानिक संशोधन अधिनियमों के साथ सफल हुई, जिसने एक साथ पंचायतों (भाग IX) और नगर पालिकाओं (भाग IX-A) को संवैधानिक मान्यता दी। यह स्वतंत्रता के बाद की अवधि में भारतीय स्थानीय शासन में एकमात्र सबसे महत्वपूर्ण संरचनात्मक सुधार था।

छत्तीसगढ़ के लिए, ऐतिहासिक परत महत्वपूर्ण है: राज्य को मध्य प्रदेश की नगरपालिका विधि परंपरा विरासत में मिली, जो स्वयं औपनिवेशिक और स्वतंत्रताोत्तर चरणों के माध्यम से विकसित हुई थी। नए राज्य को इन कानूनों को अनुकूलित करना था, साथ ही 74वें संशोधन के अनिवार्य प्रावधानों का अनुपालन सुनिश्चित करना था। यह कानूनी विरासत — अपनी सभी प्रक्रियात्मक गहराई के साथ — ठीक वही है जो CGPSC विशिष्ट अधिनियमों और उनकी धाराओं के बारे में प्रश्नों में परीक्षण करता है।

छत्तीसगढ़ में राज्य विधायी ढाँचा

छत्तीसगढ़ नगर निगम अधिनियम, 1956

जब नवंबर 2000 में छत्तीसगढ़ को मध्य प्रदेश से अलग किया गया, तो इसे मध्य प्रदेश नगर पालिका निगम अधिनियम 1956 (सामान्यतः नगर निगम अधिनियम, 1956 कहा जाता है) विरासत में मिला, जिसे छत्तीसगढ़ नगर पालिका निगम अधिनियम 1956 के रूप में पुनर्नामित और अनुकूलित किया गया। यह अधिनियम राज्य में नगर निगमों के गठन, शक्तियों और कार्यों को नियंत्रित करता है — जो रायपुर, भिलाई-दुर्ग और बिलासपुर जैसे बड़े शहरों पर लागू होता है।

यह अधिनियम निगम की स्थापना और गठन, परिषद की संरचना, शक्तियाँ और कर्तव्य, कराधान और वित्त, संपत्तियाँ और अनुबंध, सार्वजनिक स्वास्थ्य और स्वच्छता, भवन विनियम, व्यापार लाइसेंसिंग, और विविध प्रावधानों को शामिल करने वाले अध्यायों में संगठित है। बदलती शहरी आवश्यकताओं और संवैधानिक आदेशों के अनुकूल होने के लिए इसमें कई बार संशोधन किया गया है।

छत्तीसगढ़ नगर निगम (संशोधन) अध्यादेश 2024 एक हालिया और CGPSC-परीक्षित विकास है। 2024 की परीक्षा में परीक्षण किया गया, इस अध्यादेश ने मूल 1956 अधिनियम की धारा 9, धारा 11, धारा 24 और धारा 17 में संशोधन किया — सभी चार धाराओं को संशोधित किया गया। वर्तमान परीक्षा चक्र के लिए प्रभावित विशिष्ट धाराओं को समझना महत्वपूर्ण है। नगर निगम अधिनियम की धारा 9 आमतौर पर निगम परिषद की संरचना या गठन से संबंधित है; धारा 11 पार्षदों की अवधि या अर्हता से संबंधित है; धारा 17 आमतौर पर महापौर या निगम प्रमुख से संबंधित है; धारा 24 आमतौर पर स्थायी समितियों या कार्यकारी प्राधिकार को शामिल करती है। उम्मीदवारों को पता होना चाहिए कि 2024 के अध्यादेश ने इन सभी चार मूलभूत धाराओं को छुआ।

छत्तीसगढ़ नगरपालिका अधिनियम, 1961

छत्तीसगढ़ नगरपालिका अधिनियम 1961 (मध्य प्रदेश नगरपालिका अधिनियम 1961 से अनुकूलित) नगर पालिकाओं (Municipal Councils) और नगर पंचायतों को नियंत्रित करता है — नगर निगम स्तर से नीचे ULB के छोटे स्तर। यह अधिनियम इसमें शामिल शहरी स्थानीय निकायों की संख्या के संदर्भ में अधिक व्यापक है, क्योंकि छत्तीसगढ़ में अधिकांश शहरी बस्तियाँ निगम सीमा से नीचे आती हैं।

इस अधिनियम का अनुच्छेद 3 (जैसा कि CGPSC 2023 में परीक्षित किया गया) में परिभाषाएँ (definitions) खंड है। प्रश्न में विशेष रूप से पूछा गया कि अनुच्छेद 3 के तहत किन शब्दों को परिभाषित किया गया है, जिसमें चार विकल्प दिए गए: (1) मूल्यांकन सूची (Assessment list), (2) तुलन पत्र (Balance Sheet), (3) कलेक्टर (Collector), और (4) उपनिवेशन (Colonization)। परीक्षा द्वारा पुष्टि के अनुसार सही उत्तर यह है कि सभी चारों — मूल्यांकन सूची, तुलन पत्र, कलेक्टर और उपनिवेशन — अनुच्छेद 3 के तहत परिभाषित हैं। यह परीक्षण करता है कि क्या अभ्यर्थियों ने राज्य नगरपालिका कानून के मूलभूत परिभाषा प्रावधानों को पढ़ा है। परिभाषाओं में कलेक्टर का शामिल होना नगरपालिका मामलों में जिला कलेक्टर की भूमिका और प्रशासनिक पर्यवेक्षण को दर्शाता है, जो राज्य प्रशासनिक तंत्र और शहरी स्थानीय निकायों के बीच संबंध का एक बिंदु है।

छत्तीसगढ़ में शहरी स्थानीय निकायों का वर्गीकरण

राज्य में ULB की तीन श्रेणियाँ हैं, जो संवैधानिक ढाँचे के अनुरूप हैं:

2000 में विभाजन के बाद से राज्य के शहरी विस्तार के कारण कई नगर पालिकाओं को नगर निगम में उन्नत किया गया है। हाल के वर्षों में, छत्तीसगढ़ में 14 नगर निगम हैं, साथ ही असंख्य नगर पालिकाएँ और नगर पंचायतें हैं। राज्य सरकार द्वारा नए निगमों की अधिसूचना के रूप में ये संख्याएँ बदल सकती हैं, इसलिए अभ्यर्थियों को वर्तमान गणना सत्यापित करनी चाहिए।

शहरी शासन में अतिरिक्त राज्य उपकरण

प्राथमिक अधिनियमों के अलावा, छत्तीसगढ़ के शहरी शासन पारिस्थितिकी तंत्र में कई अन्य महत्वपूर्ण उपकरण शामिल हैं:

छत्तीसगढ़ नगर एवं ग्राम नियोजन अधिनियम: शहरी क्षेत्रों के लिए विकास योजनाओं और मास्टर प्लान की तैयारी और प्रवर्तन को नियंत्रित करता है। राज्य सरकार के तहत नगर एवं ग्राम नियोजन संगठन (TCPO) विकास योजनाएँ तैयार करता है, और एक बार अधिसूचित होने के बाद, ये योजनाएँ भूमि उपयोग को बाध्य करती हैं। नगर निगम और नगर पालिकाएँ भवन विनियम और लेआउट अनुमोदन के माध्यम से योजना को लागू करती हैं।

छत्तीसगढ़ भूमि विकास नियम: ये नियम नगरपालिका सीमाओं और योजना क्षेत्रों के भीतर भूमि के उप-विभाजन, लेआउट के निर्माण और नई कॉलोनियों के सृजन को विनियमित करते हैं। नगरपालिका अधिनियम के अनुच्छेद 3 में "उपनिवेशन" (Colonization) की परिभाषा सीधे इन नियमों से जुड़ती है — एक उपनिवेशक (डेवलपर) जो एक नया आवासीय लेआउट बनाता है, उसे दोनों नियमों का अनुपालन करना होगा।

शहरी विकास प्राधिकरण: कई शहरों में नगर पालिका के साथ-साथ शहरी विकास प्राधिकरण (UDAs) या विशेष विकास क्षेत्र मौजूद हैं। रायपुर में, रायपुर विकास प्राधिकरण (RDA) रायपुर नगर निगम के साथ काम करता है, जो क्षेत्र विकास, आवास परियोजनाओं और बुनियादी ढाँचे के निर्माण के लिए उत्तरदायी है। यह एक दोहरी संस्थागत संरचना बनाता है जिसे अभ्यर्थियों को समझना चाहिए — नगर पालिका मौजूदा शहरी क्षेत्रों को सेवाएँ प्रदान करती है जबकि विकास प्राधिकरण नए क्षेत्रों का विकास करता है।

छत्तीसगढ़ आवास बोर्ड: छत्तीसगढ़ गृह निर्माण मंडल (आवास बोर्ड) निम्न और मध्यम आय समूहों के लिए किफायती आवास का निर्माण करता है और तकनीकी रूप से यह नगरपालिका निकाय के बजाय एक राज्य सरकार का निकाय है, लेकिन इसकी परियोजनाएँ नगरपालिका क्षेत्रों में शहरी भूमि उपयोग और आवास आपूर्ति को प्रभावित करती हैं।

औद्योगिक टाउनशिप: औद्योगिक प्रतिष्ठानों — जैसे भिलाई, जो भिलाई इस्पात संयंत्र (SAIL) का स्थल है — द्वारा प्रभुत्व वाले क्षेत्रों में एक जटिल शासन अध्यारोपण (governance overlay) है। भिलाई इस्पात संयंत्र की टाउनशिप का ऐतिहासिक रूप से सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रम द्वारा प्रबंधन किया जाता था। समय के साथ, इन क्षेत्रों को धीरे-धीरे नगरपालिका शासन के अंतर्गत लाया गया है। भिलाई-चरोदा नगर निगम अब इस शहरी क्षेत्र के अधिकांश भाग को कवर करता है।

नगर निगम (नागरिक सेवाएँ प्रदान करना), विकास प्राधिकरण (नए क्षेत्रों की योजना और विकास करना), राज्य का शहरी विकास विभाग (नीति और पर्यवेक्षण), और केंद्र सरकार के मिशनों (स्मार्ट सिटी, AMRUT) के बीच अंतर्क्रिया को समझना अभ्यर्थियों को छत्तीसगढ़ के स्तरित शहरी शासन वास्तुकला (layered urban governance architecture) की एक पूर्ण तस्वीर देता है।

संरचना, संघटन और आंतरिक संगठन

अधिसूचना और गठन प्रक्रिया

एक नया ULB — चाहे वह नगर पंचायत हो, नगर पालिका हो या नगर निगम — राज्य सरकार द्वारा राजपत्र में जारी एक अधिसूचना के माध्यम से बनाया जाता है। यह अधिसूचना निर्दिष्ट करती है: शहरी स्थानीय निकाय का नाम; इसकी क्षेत्रीय सीमाएँ (अक्सर राजस्व सर्वेक्षण संख्याओं या राजस्व अभिलेखीय सीमाओं का उल्लेख करते हुए); वह तिथि जिससे यह प्रभावी होता है; और वह श्रेणी (नगर पंचायत, नगर पालिका, या नगर निगम) जिसके अंतर्गत यह आता है। अधिसूचना जारी करने से पहले, राज्य सरकार आमतौर पर जिला प्रशासन से परामर्श करती है, जनसंख्या आंकड़ों (सामान्यतः नवीनतम जनगणना से) पर विचार करती है, क्षेत्र के आर्थिक चरित्र (क्या यह मुख्य रूप से गैर-कृषि है) का आकलन करती है, और राजस्व क्षमता का मूल्यांकन करती है।

किसी मौजूदा ULB को एक श्रेणी से उच्च श्रेणी में उन्नत करना — जैसे, नगर पालिका को नगर निगम में — के लिए भी एक नई अधिसूचना की आवश्यकता होती है और यह आमतौर पर नगर निगम अधिनियम के तहत आवश्यक अधिक जटिल प्रशासनिक संरचना को प्रतिबिंबित करने के लिए संशोधनों को प्रेरित करता है। यह प्रक्रिया कई छत्तीसगढ़ कस्बों के लिए प्रासंगिक थी जिन्होंने 2001 और 2011 की जनगणनाओं के बीच जनसंख्या सीमा पार कर ली।

नगर निगम

नगर निगम राज्य सरकार की अधिसूचना द्वारा गठित होता है और इसमें निम्नलिखित शामिल होते हैं:

निर्वाचित परिषद (Parishad): सामान्य निकाय, जिसमें प्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित वार्ड पार्षद (Parishad Sadasya) शामिल होते हैं। वार्डों की संख्या — और इस प्रकार पार्षदों की — शहरी क्षेत्र की जनसंख्या पर निर्भर करती है, जो राज्य सरकार द्वारा निर्धारित की जाती है।

महापौर (Mayor) और उप महापौर (Deputy Mayor): अधिकांश राज्यों में, जिसमें छत्तीसगढ़ भी शामिल है, महापौर सीधे मतदाताओं द्वारा निर्वाचित होता है। महापौर सामान्य परिषद की बैठकों की अध्यक्षता करता है और निगम का राजनीतिक प्रमुख होता है। छत्तीसगढ़ में, महापौर का प्रत्यक्ष चुनाव एक विशेषता रही है, हालाँकि विशिष्ट पद्धति 2024 के अध्यादेश सहित संशोधनों के अधीन रही है।

स्थायी समितियाँ: परिषद अपना अधिकांश नियमित कार्य स्थायी समितियों — वित्त, स्वास्थ्य, लोक निर्माण, शिक्षा आदि — के माध्यम से करती है। इन समितियों के पास प्रत्यायोजित शक्तियाँ होती हैं और ये पूर्ण परिषद की तुलना में अधिक बार बैठक करती हैं।

आयुक्त (Commissioner): आयुक्त प्रशासनिक प्रमुख होता है, जो राज्य सरकार द्वारा नियुक्त एक IAS या राज्य सेवा अधिकारी होता है। आयुक्त परिषद के निर्णयों को कार्यान्वित करता है, दिन-प्रतिदिन के प्रशासन का प्रबंधन करता है, लेखा रखता है, और कानून और नीति के मामलों में राज्य सरकार के प्रति उत्तरदायी होता है। यह दोहरी जवाबदेही — नीति कार्यान्वयन के लिए निर्वाचित परिषद के प्रति और वैधानिक अनुपालन के लिए राज्य सरकार के प्रति — नगरपालिका शासन में एक प्रमुख संरचनात्मक तनाव है।

अन्य अधिकारी: नगर अभियंता, स्वास्थ्य अधिकारी, मुख्य लेखा अधिकारी, कर अधीक्षक — ये स्थायी अधिकारी हैं जो तकनीकी और प्रशासनिक रीढ़ बनाते हैं।

नगर पालिका

नगर पालिकाओं में छत्तीसगढ़ में प्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित अध्यक्ष (President) राजनीतिक प्रमुख होता है, और राज्य द्वारा नियुक्त मुख्य नगरपालिका अधिकारी (CMO) प्रशासनिक प्रमुख होता है। परिषद में प्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित वार्ड सदस्य शामिल होते हैं। अध्यक्ष परिषद की बैठकों की अध्यक्षता करता है और बाह्य रूप से नगर पालिका का प्रतिनिधित्व करता है।

नगर पंचायत

नगर पंचायत ULB का सबसे छोटा स्तर है। इसमें आमतौर पर निर्वाचित प्रमुख के रूप में एक अध्यक्ष और निर्वाचित वार्ड सदस्यों की एक सीमित संख्या होती है। संचालन के छोटे पैमाने को देखते हुए प्रशासनिक कर्मचारी अक्सर राज्य या जिला कैडर से प्रतिनियुक्त किए जाते हैं।

वार्ड समितियाँ

तीन लाख से अधिक जनसंख्या वाले निगमों के लिए (अनुच्छेद 243S के तहत एक संवैधानिक सीमा), वार्ड समितियों का गठन अनिवार्य है। प्रत्येक वार्ड समिति एक निर्धारित वार्ड के भीतर काम करती है और जमीनी स्तर के भागीदारी इंटरफेस के रूप में कार्य करती है। छत्तीसगढ़ के बड़े निगमों में, वार्ड समितियों का उद्देश्य सड़क की मरम्मत, जल निकासी, स्वच्छता और छोटे सार्वजनिक कार्यों जैसे स्थानीय नागरिक मामलों पर निर्णय लेने का विकेंद्रीकरण करना है। व्यवहार में, उनकी प्रभावशीलता उन्हें हस्तांतरित संसाधनों और अधिकार के स्तर के साथ भिन्न होती है।

शहरी स्थानीय निकायों पर राज्य सरकार का नियंत्रण

यह विषय CGPSC 2021 में सीधे परीक्षित किया गया था, जिसमें ULBs पर राज्य सरकार के नियंत्रण के आयामों के बारे में पूछा गया था। प्रश्न में नियंत्रण के चार प्रकार — विधायी, वित्तीय, कार्मिक और नागरिकों की शिकायतें — निर्दिष्ट थे, और उत्तर ने स्थापित किया कि राज्य सरकार विधायी, वित्तीय और कार्मिक मामलों में नियंत्रण रखती है (नागरिकों की शिकायतों के संबंध में नहीं, जो एक आंतरिक जवाबदेही तंत्र है)। बहुआयामी राज्य नियंत्रण का यह पैटर्न भारतीय नगरपालिका शासन की एक मूलभूत विशेषता है और इसका सावधानीपूर्वक विश्लेषण किया जाना चाहिए।

विधायी नियंत्रण

राज्य विधानमंडल ऐसे कानून बनाता है जिनके तहत ULBs का गठन, संचालन, शक्तियों का प्रयोग और विनियमन होता है। संविधान की सातवीं अनुसूची स्थानीय सरकार को राज्य सूची (प्रविष्टि 5) में रखती है। इसका अर्थ है:

• राज्य विधानमंडल किसी भी समय नगरपालिका विधान में संशोधन, निरसन या प्रतिस्थापन कर सकता है।
• राज्यपाल विधानमंडल की अनुपस्थिति में अध्यादेश जारी कर सकते हैं (जैसा कि छत्तीसगढ़ नगर निगम (संशोधन) अध्यादेश 2024 के साथ हुआ)।
• राज्य कानून नगरपालिका कराधान, उधारी, उपनियम-निर्माण प्राधिकार और अनुशासनात्मक शक्तियों के दायरे को परिभाषित करते हैं।

प्रत्यायोजित प्राधिकार के तहत निगम या परिषद द्वारा बनाए गए नगरपालिका उपनियम मूल राज्य विधान के अनुरूप होने चाहिए। यदि कोई उपनियम राज्य अधिनियम से टकराता है, तो राज्य अधिनियम प्रबल होगा।

वित्तीय नियंत्रण

वित्तीय नियंत्रण ULBs पर राज्य के प्रभुत्व का सबसे महत्वपूर्ण आयाम है:

बजट अनुमोदन: कई राज्यों में, ULB बजट को वित्तीय वर्ष शुरू होने से पहले राज्य सरकार या उसके द्वारा नामित प्राधिकारी के पूर्व अनुमोदन या जाँच की आवश्यकता होती है।

अनुदान और अंतरण: छोटे कस्बों में नगरपालिका राजस्व का बड़ा हिस्सा स्वयं के स्रोतों के राजस्व के बजाय राज्य अनुदानों से आता है। राज्य वित्त आयोग अंतरणों की मात्रा की सिफारिश करता है, लेकिन राज्य सरकार वास्तविक अनुदानों पर विवेकाधिकार रखती है।

लेखापरीक्षा: नगरपालिका लेखे भारत के नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक (CAG) या राज्य की स्थानीय निधि लेखापरीक्षा मशीनरी द्वारा लेखापरीक्षा के अधीन हैं। प्रतिकूल लेखापरीक्षा निष्कर्ष राज्य के हस्तक्षेप को ट्रिगर कर सकते हैं।

ऋण स्वीकृति: नगर पालिकाओं को आमतौर पर कुछ सीमाओं से ऊपर उधार लेने के लिए राज्य सरकार की स्वीकृति की आवश्यकता होती है, जो राज्य को पूंजीगत व्यय योजनाओं पर वीटो प्रदान करता है।

अधिभार और कर दर परिवर्तन: जबकि नगर पालिकाओं के पास मूल अधिनियम के तहत कराधान की अपनी शक्तियाँ हैं, कर दरों में वृद्धि या नए कर लगाने के लिए अक्सर राज्य अनुमोदन या अधिसूचना की आवश्यकता होती है।

कार्मिक नियंत्रण

कार्मिक नियंत्रण कई तंत्रों के माध्यम से संचालित होता है:

प्रमुख अधिकारियों की नियुक्ति: नगर आयुक्त, CMO और तकनीकी और प्रशासनिक कैडर के अन्य वरिष्ठ अधिकारी राज्य सरकार द्वारा नियुक्त किए जाते हैं। वे नगरपालिका निकाय के प्रत्यक्ष कर्मचारी नहीं होते, बल्कि उस पर प्रतिनियुक्ति पर राज्य कर्मचारी बने रहते हैं।

कैडर नियम: राज्य नगरपालिका कर्मचारियों के लिए कैडर नियम बनाता है। स्थायी नगरपालिका कर्मचारियों की सेवा शर्तें, वेतनमान, अनुशासनात्मक प्रक्रियाएँ और स्थानांतरण नीतियाँ राज्य नियमों द्वारा शासित होती हैं।

निलंबन और विघटन: राज्य नगरपालिका परिषद या निगम को भंग कर सकता है यदि वह अपने कर्तव्यों का पालन करने में विफल रहता है या सार्वजनिक हित के विपरीत कार्य करता है, जो न्यायिक समीक्षा के अधीन है। विघटन की अवधि के दौरान, राज्य ULB का प्रत्यक्ष प्रशासन ग्रहण करता है।

जाँच शक्तियाँ: राज्य ULB के मामलों की जाँच का निर्देश दे सकता है और जाँच रिपोर्ट के आधार पर सुधारात्मक कार्रवाई कर सकता है।

नागरिकों की शिकायतें — राज्य नियंत्रण का एक आयाम नहीं

नगरपालिका निकाय के खिलाफ नागरिकों की शिकायतों का समाधान आंतरिक तंत्र (शिकायत निवारण अधिकारी, सार्वजनिक सुनवाई, शिकायत पोर्टल) और न्यायालयों के माध्यम से किया जाता है — न कि राज्य सरकार के नियंत्रण के माध्यम से। यही कारण है कि CGPSC 2021 के प्रश्न ने राज्य नियंत्रण आयामों की सूची से शिकायत-निवारण को सही ढंग से बाहर रखा। जबकि एक नागरिक अंततः राज्य सरकार के पास जा सकता है यदि नगरपालिका उपाय विफल होते हैं, यह राज्य सरकार की ओर से एक संरचित "नियंत्रण" तंत्र नहीं है।

शक्तियाँ, कार्य और बारहवीं अनुसूची

अठारह कार्य

संविधान की बारहवीं अनुसूची में अठारह कार्यों की सूची है जिन्हें राज्य विधानमंडल नगर पालिकाओं को हस्तांतरित कर सकता है। ये हैं:

1. शहरी नियोजन, जिसमें नगर नियोजन शामिल है
2. भूमि उपयोग और भवनों के निर्माण का विनियमन
3. आर्थिक और सामाजिक विकास के लिए नियोजन
4. सड़कें और पुल
5. घरेलू, औद्योगिक और वाणिज्यिक प्रयोजनों के लिए जलापूर्ति
6. सार्वजनिक स्वास्थ्य, स्वच्छता, सफाई और ठोस अपशिष्ट प्रबंधन
7. अग्निशमन सेवाएँ
8. शहरी वानिकी, पर्यावरण का संरक्षण और पारिस्थितिक पहलुओं को बढ़ावा देना
9. समाज के कमजोर वर्गों के हितों की रक्षा करना, जिनमें विकलांग और मानसिक रूप से मंद व्यक्ति शामिल हैं
10. मलिन बस्तियों में सुधार और उन्नयन
11. शहरी गरीबी उन्मूलन
12. पार्क, उद्यान, खेल के मैदान जैसी शहरी सुविधाओं और सुविधाओं का प्रावधान
13. सांस्कृतिक, शैक्षिक और सौंदर्य पहलुओं को बढ़ावा देना
14. दफन और दफन स्थल; शवदाह और शवदाह स्थल; और विद्युत शवदाह गृह
15. पशु निरोधगृह; पशुओं पर क्रूरता की रोकथाम
16. जन्म और मृत्यु के पंजीकरण सहित महत्वपूर्ण आँकड़े
17. स्ट्रीट लाइट, पार्किंग स्थल, बस स्टॉप और सार्वजनिक सुविधाओं सहित सार्वजनिक सुविधाएँ
18. वधशालाओं और चर्मशोधनशालाओं का विनियमन

मुख्य अंतर यह है कि यह एक सक्षमकारी अनुसूची (enabling schedule) है — राज्य इन सभी, कुछ या किसी भी कार्य को हस्तांतरित कर सकता है। व्यवहार में, अधिकांश राज्यों ने कुछ लेकिन सभी बारहवीं अनुसूची कार्यों को हस्तांतरित नहीं किया है। छत्तीसगढ़ ने मुख्य नागरिक कार्यों (जलापूर्ति, स्वच्छता, सड़कें, स्ट्रीट लाइट, भवन विनियमन) को हस्तांतरित किया है जबकि कुछ (