पंचायती राज, स्थानीय स्वशासन और संघवाद
परिचय
सीजीपीएससी पेपर 1 सामान्य अध्ययन में परीक्षित सभी विषयों में, पंचायती राज, स्थानीय स्वशासन और संघवाद से संबंधित समूह सर्वाधिक बार पूछे जाने वाले प्रश्नों में से एक है। उपलब्ध प्रश्न-समूह में, वर्ष 2019, 2021, 2022 और 2024 से 14 प्रश्न सीधे इस उप-विषय पर आधारित हैं। कठिनाई का स्तर व्यापक है: कुछ प्रश्न संवैधानिक अनुच्छेद संख्याओं (सीजीपीएससी 2024 में परीक्षित) के मात्र स्मरण की मांग करते हैं, जबकि अन्य में समितियों के नामों को उनके कार्यक्षेत्रों (सीजीपीएससी 2021 में परीक्षित) से मिलाने की सूक्ष्म समझ या 73वें और 74वें संशोधनों ने क्या किया और क्या नहीं किया, के बीच अंतर करने की क्षमता की आवश्यकता होती है (सीजीपीएससी 2022 में परीक्षित)।
छत्तीसगढ़ के एक अभ्यर्थी के लिए, इस उप-विषय का विशेष महत्व है। छत्तीसगढ़ का गठन नवंबर 2000 में हुआ था और इसे अपनी स्वयं की त्रि-स्तरीय पंचायती राज व्यवस्था का गठन करना था, अपने स्वयं के पंचायत अधिनियम बनाने थे, और संविधान के भाग IX द्वारा निर्धारित ढांचे के भीतर एक राज्य वित्त आयोग (State Finance Commission) की स्थापना करनी थी। राज्य में एक बड़ी अनुसूचित जनजातीय आबादी है, जिसका अर्थ है कि पंचायत (अनुसूचित क्षेत्रों का विस्तार) अधिनियम, 1996 (पेसा - PESA) छत्तीसगढ़ के एक महत्वपूर्ण भू-भाग पर लागू होता है। यह समझना कि पेसा मानक त्रि-स्तरीय संरचना के साथ कैसे जुड़ता है, और पाँचवीं अनुसूची (Fifth Schedule) का शासन छत्तीसगढ़ में जनजातीय स्वशासन से कैसे संबंधित है, एक अनिवार्य परत है जो सामान्य राजनीति विज्ञान की पुस्तक से परे जाती है।
यह नोट निम्नलिखित को कवर करता है:
- भारत में स्थानीय स्वशासन का ऐतिहासिक विकास — प्राचीन सभा और समिति संस्थाओं से लेकर स्वतंत्रता-पश्चात सामुदायिक विकास के प्रयोगों और अंततः संवैधानिक सुरक्षा तक।
- भाग IX (पंचायती राज) और भाग IX-A (नगर पालिकाएँ) के तहत पूर्ण संवैधानिक ढांचा — अनुच्छेद, अनुसूचियाँ, अनिवार्य और विवेकाधीन प्रावधान।
- भारत की संघीय संरचना — संविधान कैसे संघ और राज्यों के बीच शक्तियों का वितरण करता है, अवशिष्ट शक्तियों का क्या अर्थ है, ऊर्ध्वाधर और क्षैतिज दोनों आयामों के लिए वित्त आयोग प्रणाली कैसे कार्य करती है, और क्षेत्रीय/अंतर-राज्य परिषदें संघ को कैसे एकीकृत करती हैं।
- विशेष प्रावधान — छठी अनुसूची के तहत स्वायत्त जिला परिषदें, पेसा, और छत्तीसगढ़ के अनुसूचित क्षेत्रों में जनजातीय समुदायों के अधिकार।
- ऐतिहासिक संवैधानिक संशोधन — 73वां, 74वां, और 100वां संशोधन अधिनियम।
- वे समिति रिपोर्टें जिन्होंने पंचायती राज नीति को आकार दिया।
इसके बाद नोट सीधे पिछले सीजीपीएससी पेपरों से लिए गए हल किए गए उदाहरणों, पैटर्न विश्लेषण, भविष्य के पेपरों के लिए पूर्वानुमान, सामान्य जाल जो अंक खर्च कराते हैं, और लक्षित स्मृति सहायकों (mnemonics) के माध्यम से आगे बढ़ता है। एक गंभीर अभ्यर्थी जो इस अध्याय में महारत हासिल कर लेता है, वह सीजीपीएससी द्वारा अब तक पूछे गए किसी भी प्रश्न का उत्तर देने और इस क्षेत्र में नए प्रश्नों को सही ढंग से हल करने में सक्षम होना चाहिए।
मुख्य अवधारणाएँ और आधार
संघवाद क्या है?
संघवाद (Federalism): सरकार की वह प्रणाली जिसमें संप्रभुता को संवैधानिक रूप से एक केंद्रीय प्राधिकरण और घटक इकाइयों (राज्यों या प्रांतों) के बीच विभाजित किया जाता है, प्रत्येक अपने स्वयं के अधिकार क्षेत्र में सर्वोच्च होता है, और यह विभाजन स्वयं एक लिखित संविधान द्वारा गारंटीकृत और एक स्वतंत्र न्यायपालिका द्वारा प्रवर्तनीय होता है।
भारतीय संविधान कहीं भी "संघीय" शब्द का प्रयोग नहीं करता है। यह "राज्यों का संघ" (Union of States) वाक्यांश का उपयोग करता है (अनुच्छेद 1)। उच्चतम न्यायालय (Supreme Court) ने भारत को एक "अर्ध-संघीय" (quasi-federal) राज्य कहा है: विधायी और प्रशासनिक शक्तियों के वितरण में संघीय, लेकिन आपातकाल, अवशिष्ट शक्तियों और संसद के साधारण बहुमत द्वारा राज्यों की सीमाओं के पुनर्निर्धारण की संभावना के मामलों में एकात्मक।
एकात्मक झुकाव (Unitary bias): भारतीय संवैधानिक डिजाइन में केंद्र की प्रवृत्ति कि वह संकट के समय आपातकालीन प्रावधानों (अनुच्छेद 352, 356, 360), राज्यपाल की केंद्र-नियुक्त एजेंट के रूप में भूमिका, और राष्ट्रीय आपातकाल के दौरान राज्य सूची के विषयों पर कानून बनाने की संसद की शक्ति के माध्यम से निर्णायक अधिकार रखे।
तीन सूचियाँ
संघ सूची (Union List) (सूची I): इसमें राष्ट्रीय महत्व के ऐसे विषय शामिल हैं जिन पर केवल संसद ही कानून बना सकती है — रक्षा, विदेशी मामले, बैंकिंग, मुद्रा, रेलवे, संचार, परमाणु ऊर्जा, और 97 अन्य विषय। विभिन्न संशोधनों के बाद वर्तमान में संघ सूची में 100 प्रविष्टियाँ हैं; ऐतिहासिक रूप से इसमें 97 थीं। विरोध की स्थिति में संघ सूची को सर्वोच्च प्राथमिकता प्राप्त है।
राज्य सूची (State List) (सूची II): इसमें राज्य महत्व के ऐसे विषय शामिल हैं जिन पर राज्य विधानमंडल सामान्यतः कानून बना सकते हैं — लोक व्यवस्था, पुलिस, भूमि, कृषि, स्थानीय सरकार, सार्वजनिक स्वास्थ्य, और 66 विषय। मूल रूप से 66 प्रविष्टियाँ थीं; समय के साथ कुछ को स्थानांतरित या संशोधित किया गया है। महत्वपूर्ण बात यह है कि स्थानीय सरकार (प्रविष्टि 5) और सार्वजनिक स्वास्थ्य (प्रविष्टि 6) राज्य सूची के विषय हैं — यही कारण है कि 73वें और 74वें संशोधनों को संसद द्वारा पारित करना पड़ा और फिर एक संवैधानिक न्यूनतम ढांचा (constitutional floor) लागू करने के लिए राज्यों द्वारा अनुसमर्थित करना पड़ा।
समवर्ती सूची (Concurrent List) (सूची III): इसमें ऐसे विषय शामिल हैं जिन पर संसद और राज्य विधानमंडल दोनों कानून बना सकते हैं, लेकिन विरोध की स्थिति में केंद्रीय कानून प्रबल होता है (अनुच्छेद 254) — शिक्षा (42वें संशोधन, 1976 द्वारा राज्य सूची से स्थानांतरित), वन, ट्रेड यूनियन, विवाह और तलाक, दिवालियापन, और 47 विषय। समवर्ती विषय पर एक राज्य कानून संघर्षरत केंद्रीय कानून से तभी बच सकता है जब उसे केंद्रीय कानून अधिनियमित होने से पहले राष्ट्रपति की सहमति प्राप्त हुई हो (अनुच्छेद 254(2))।
अवशिष्ट शक्तियाँ (Residuary powers): तीनों सूचियों में से किसी में भी सूचीबद्ध नहीं किए गए सभी विषय विशेष रूप से संसद के अधिकार क्षेत्र में आते हैं (अनुच्छेद 248, संघ सूची की प्रविष्टि 97 के साथ पठित)। सीजीपीएससी 2024 में परीक्षित, अवशिष्ट विषय केवल वे हैं जो किसी भी सूची में शामिल नहीं हैं — न कि राज्य सूची का "बचा हुआ भाग", न समवर्ती सूची, बल्कि एक चौथी श्रेणी जो पूरी तरह से केंद्र के लिए आरक्षित है। अवशिष्ट विषयों के उदाहरणों में साइबर अपराध (एक विशिष्ट केंद्रीय कानून से पहले), सेवाओं पर कराधान (जीएसटी युग से पहले), और अंतरिक्ष प्रौद्योगिकी शामिल हैं — ऐसे विषय जिनकी संविधान निर्माताओं ने कल्पना नहीं की थी। यह कनाडाई संविधान के बिल्कुल विपरीत है जहाँ अवशिष्ट शक्ति प्रांतों में निहित है, जिससे भारत को अधिक केंद्रवादी संघीय चरित्र मिलता है।
प्रशासनिक संबंध (Administrative relations): विधायी संबंधों के अलावा, संविधान कार्यकारी अधिकार को भी विभाजित करता है। संघ की कार्यपालिका शक्ति उन मामलों तक फैली हुई है जिन पर संसद को कानून बनाने की शक्ति है (अनुच्छेद 73); राज्यों की कार्यपालिका शक्ति राज्य सूची के विषयों तक फैली हुई है (अनुच्छेद 162)। केंद्र कुछ संघीय मामलों पर राज्यों को निर्देश दे सकता है (अनुच्छेद 256, 257), और कुछ परिस्थितियों में केंद्र राष्ट्रपति शासन (अनुच्छेद 356) के माध्यम से राज्य कार्यपालिका को प्रभावी ढंग से अपने हाथ में ले सकता है।
पंचायती राज — वैचारिक आधार
पंचायती राज (Panchayati Raj): ग्रामीण स्थानीय स्वशासन की वह प्रणाली जो 73वें संवैधानिक संशोधन अधिनियम, 1992 द्वारा स्थापित की गई, जो 24 अप्रैल 1993 को लागू हुआ, जिसने संविधान में भाग IX (अनुच्छेद 243 से 243-O) और ग्यारहवीं अनुसूची को शामिल किया।
ग्राम सभा (Gram Sabha): पंचायती राज के तहत मौलिक लोकतांत्रिक इकाई — ग्राम स्तर पर पंचायत क्षेत्र के अंतर्गत एक गाँव के चुनावी रोल में पंजीकृत सभी व्यक्तियों का निकाय (अनुच्छेद 243-A)। ग्राम सभा ही एकमात्र स्थायी संस्था है; पंचायतें निर्वाचित और अस्थायी होती हैं।
त्रि-स्तरीय संरचना (Three-tier structure): ग्राम स्तर पर पंचायतें (ग्राम पंचायत), मध्यवर्ती स्तर पर (पंचायत समिति या ब्लॉक स्तर), और जिला स्तर पर (जिला परिषद)। 20 लाख से कम जनसंख्या वाले राज्य मध्यवर्ती स्तर को समाप्त कर सकते हैं। 73वें संशोधन द्वारा शुरू किया गया — ऑस्ट्रेलिया के संविधान से कॉपी नहीं किया गया (जैसा कि सीजीपीएससी 2022 ने परीक्षित किया; त्रि-स्तरीय अवधारणा स्वदेशी है, जो बलवंत राय मेहता रिपोर्ट से प्रभावित है)।
राज्य निर्वाचन आयोग (State Election Commission): अनुच्छेद 243-K के तहत एक स्वतंत्र संवैधानिक प्राधिकरण, जो पंचायतों और नगर पालिकाओं के लिए निर्वाचक नामावलियों की तैयारी और चुनावों के संचालन की देखरेख करता है। राज्य निर्वाचन आयुक्त के पास उच्च न्यायालय के न्यायाधीश के समान कार्यकाल की सुरक्षा होती है।
राज्य वित्त आयोग (State Finance Commission): राज्यपाल द्वारा अनुच्छेद 243-I के तहत प्रत्येक पाँच वर्ष में गठित। पंचायतों की वित्तीय स्थिति की समीक्षा करता है और राज्य द्वारा वसूलने योग्य करों, शुल्कों, टोलों और फीसों की शुद्ध आय के राज्य और पंचायतों के बीच वितरण को नियंत्रित करने वाले सिद्धांतों की सिफारिश करता है। यह केंद्रीय वित्त आयोग (अनुच्छेद 280) से भिन्न है। सीजीपीएससी 2019 में परीक्षित, सही अनुशंसा प्राधिकरण राज्य वित्त आयोग है, न कि मुख्यमंत्री, न वित्त मंत्री, और न ही जिला परिषद।
जिला नियोजन समिति (District Planning Committee): अनुच्छेद 243-ZD (भाग IX-A) के तहत, प्रत्येक जिले में आर्थिक विकास और स्थानिक नियोजन की योजनाओं को समेकित करने के लिए एक जिला नियोजन समिति (DPC) होनी चाहिए। 74वें संशोधन के तहत आवश्यक। सीजीपीएससी 2021 में परीक्षित — 74वां संशोधन वार्ड समितियाँ (अनुच्छेद 243-S), महानगरीय नियोजन समितियाँ (अनुच्छेद 243-ZE), और जिला नियोजन समितियाँ शामिल करता है — न कि एक अलग निकाय के रूप में "नगर समितियाँ"।
संघवाद — संवैधानिक आधार
अनुच्छेद 1: भारत, अर्थात इंडिया, राज्यों का एक संघ होगा। "संघ" (न कि "महासंघ-Federation") शब्द का प्रयोग जानबूझकर किया गया था — डॉ. बी.आर. अम्बेडकर यह स्पष्ट करना चाहते थे कि राज्यों को अलग होने का कोई अधिकार नहीं है।
अनुच्छेद 3: संसद साधारण बहुमत (विशेष बहुमत नहीं) द्वारा नए राज्यों का गठन कर सकती है, क्षेत्रों को बढ़ा या घटा सकती है, सीमाओं या नामों को बदल सकती है — संबंधित राज्य विधानमंडल की राय (सहमति नहीं) प्राप्त करने के बाद। यह भारतीय संघ को असममित और "अविनाशी राज्यों का अविनाशी संघ" (indestructible union of destructible states) बनाता है।
अनुच्छेद 246: संसद को संघ सूची पर कानून बनाने का अनन्य अधिकार है; राज्य विधानमंडलों को राज्य सूची पर; दोनों को समवर्ती सूची पर।
अनुच्छेद 248: संसद को समवर्ती सूची या राज्य सूची में सूचीबद्ध नहीं किसी भी मामले के संबंध में कोई भी कानून बनाने की अनन्य शक्ति है (अवशिष्ट शक्ति)।
अनुच्छेद 280: राष्ट्रपति द्वारा प्रत्येक पाँच वर्ष में वित्त आयोग का गठन संघ और राज्यों के बीच कर राजस्व के वितरण (ऊर्ध्वाधर अंतरण-vertical devolution) और राज्यों के बीच (क्षैतिज वितरण-horizontal distribution) की सिफारिश करने के लिए।
अनुच्छेद 282: संघ और कोई भी राज्य किसी भी सार्वजनिक उद्देश्य के लिए अनुदान दे सकते हैं, भले ही वह उद्देश्य ऐसा न हो जिसके संबंध में संसद या राज्य का विधानमंडल कानून बना सके। यह विवेकाधीन अनुदान (Discretionary Grant) प्रावधान है — सीजीपीएससी 2022 में परीक्षित। अनुच्छेद 275 राज्यों को अधिकार के रूप में वैधानिक अनुदान सहायता (statutory grants-in-aid) प्रदान करता है; अनुच्छेद 282 उससे परे विवेकाधीन अनुदान प्रदान करता है।